將于2021年3月1日起正式施行的《刑法修正案（十一）》（以下簡稱修正案），在提高污染環境罪的法定刑，將環評、環境監測“造假”行為入罪，嚴懲破壞自然保護地行為等方面，取得了積極進展，對完善環境刑事立法，加大對環境犯罪行為的打擊力度，具有重要意義。

　　由于刑法的高度概括性，相關條款在實踐中應如何理解和適用，還有待進一步闡明。此外，修正案出臺后，最高人民法院、最高人民檢察院于2016年制定的《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱兩高解釋）亦有進一步修改完善之必要。

　　1 污染環境罪修改后，兩高解釋如何因應？

　　污染環境罪最高法定刑提至15年

　　刑法第338條規定的“污染環境罪”，系由“重大環境污染事故罪”演變而來，首次規定在2011年《刑法（修正案八）》中。修正案在維持污染環境罪罪名、罪狀和構成要件不變的前提下，通過增列七年以上有期徒刑適用情形的方式，將污染環境罪的法定刑由二檔提高至三擋：

　　——嚴重污染環境的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；

　　——情節嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金；

　　——有第338條規定的四種情形之一的，處七年以上有期徒刑，并處罰金。

　　據此，在不考慮數罪并罰的情況下，污染環境罪的最高法定刑將提高至有期徒刑十五年。

　　兩高解釋入罪門檻實質性地變了

　　二級保護區內實施污染環境行為也可構成犯罪

　　修正案與兩高解釋對比見圖1：

　　（1）修正案規定的涉飲用水水源保護的區域，不再限于“飲用水水源一級保護區”。

　　根據《水污染防治法》等法律規定，飲用水水源保護區分為一級保護區和二級保護區。修正案列舉的重點保護區域為飲用水水源保護區，不再限定于兩高解釋規定的飲用水水源一級保護區。換言之，即使是在二級保護區內排放、傾倒、處置有毒有害物質，也可構成污染環境罪。這就實質性地改變了兩高解釋規定的入罪門檻。

　　（2）修正案引入了自然保護地的概念，并將兩高解釋規定的“自然保護區核心區”擴展至“自然保護地核心保護區”。

　　兩高解釋規定的自然保護區核心區，其直接依據為《自然保護區條例》。而修正案使用了自然保護地的概念，將區域范圍確定在自然保護地核心保護區，大大擴展了兩高解釋中自然保護區核心區的范疇。

　　目前，建立自然保護地體系的改革尚在進行中，各類保護地及其相應功能分區的具體管理措施暫無專門法律規定。依照中辦、國辦2016年印發的《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，自然保護地按生態價值和保護強度高低依次分為國家公園、自然保護區和自然公園三類。國家公園和自然保護區實行分區管控，原則上核心保護區內禁止人為活動，一般控制區內限制人為活動。自然公園原則上按一般控制區管理，限制人為活動。

　　自然資源部、國家林草局2020年印發的《關于做好自然保護區范圍及功能分區優化調整前期有關工作的函》提出，自然保護區功能分區由核心區、緩沖區、實驗區轉為核心保護區和一般控制區。一般情況下，將自然保護區原核心區和原緩沖區轉為核心保護區，將原實驗區轉為一般控制區。

　　（3）修正案將保護區域整體擴展至“依法確定的重點保護區域”。

　　兩高解釋適用的保護區域只有飲用水水源一級保護區和自然保護區核心區2類，修正案則擴展至依法確定的重點保護區域。

　　何謂“依法確定的重點保護區域”？一般是指法律法規有明確規定的，在性質、功能、保護要求等方面與飲用水水源保護區、自然保護地核心保護區類似或接近的區域。我國相關保護區域比較多，概念也相對雜亂，除了飲用水水源保護區和自然保護地核心保護區外，還有哪些區域可以納入，有待司法解釋進一步明確。

　　在重要江河、湖泊水域實施污染環境行為，以最高法定刑量刑

　　修正案的這一規定在兩高解釋中沒有直接對應的條款，對比情況見圖2：

　　“國家確定的重要江河、湖泊”和“江河、湖泊水域”的表述，來源于《水法》《水污染防治法》等法律。國家確定的重要江河、湖泊，通常是指長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河等七大流域，以及太湖、巢湖等重要湖泊。水域，通常是指江河湖泊從水面到水底的一定范圍，不包括岸線和陸地。

　　據此，不屬于國家確定的重要江河、湖泊，或者在岸線、陸地等排放、傾倒、處置有毒有害物質的，不能以最高法定刑量刑。

　　值得注意的是，修正案使用的表述是“向”國家確定的重要江河、湖泊水域排放、傾倒、處置有毒有害物質，由此涵蓋了在水域排污，或者通過岸線、陸地排污的情形。此外，僅從字面看，國家確定的重要江河、湖泊，應包括該江河、湖泊的所有干支流。

　　“大量”永久基本農田基本功能喪失，以最高法定刑量刑

　　修正案與兩高解釋對比見圖3：

　　“永久基本農田”的概念，來源于2019年修訂的《土地管理法》。《土地管理法》修訂后，“基本農田”的概念統一改成了“永久基本農田”，并對相關管理制度作了優化和調整。兩高解釋制定于2016年，早于《土地管理法》，其使用的“基本農田”概念，與現行《土地管理法》規定的“永久基本農田”并無本質差別。

　　修正案規定，“大量”永久基本農田基本功能喪失或者遭受永久性破壞的，應按最高法定刑量刑。如延續兩高解釋的思路，此處的“大量”應解釋為比15畝更高的一個量級。

　　人身傷害列入最高檔刑期的適用情形

　　修正案與兩高解釋對比見圖4：

　　按照兩高解釋，致使一人以上死亡或重度殘疾的，屬于“后果特別嚴重”（第二檔法定刑）的適用情形。修正案則將其列入最高檔刑期的適用情形，這實際上加嚴了該種情形的適用條件。此外，致使多人重傷、嚴重疾病中的“多人”的人數，尚不明確。如果延續兩高解釋的思路，應當確定為多于3人的數量。

　　具體刑期分檔條件有待進一步明確

　　修正案將現行刑法第338條規定的第二檔法定刑“后果特別嚴重”，修改為“情節嚴重”，相關具體刑期分檔條件，還有待進一步明確。

　　比如，對在重點保護區域排放、傾倒、處置有毒有害物質的，兩高解釋只對“嚴重污染環境”的適用情形作了規定，但沒有規定哪些情形屬于“情節嚴重”。修正案則規定了最高檔刑期的適用情況，沒有規定第一檔“嚴重污染環境”和中間一檔“情節嚴重”的適用情形。此外，最高檔刑期中還有“情節特別嚴重”的條件限制。

　　再如，對向國家確定的重要江河、湖泊水域排放、傾倒、處置有毒有害物質的，修正案規定可按最高法定刑量刑，但向江河、湖泊水域排放、傾倒、處置有毒有害物質的，什么情況屬于“嚴重污染環境”，構成污染環境罪？什么情況屬于“情節嚴重”？適用第三檔刑期的哪些情形屬于“情節特別嚴重”？這些問題均有待明確。

　　2 環評與環境監測造假入刑，刑期有何不同？

　　環評機構造假入刑會對未來環評文件編制模式帶來何種影響？

　　對環評機構或其人員，故意提供虛假環評文件的，兩高解釋已經明確，可以刑法第229條和第231條規定的“故意提供虛假證明文件罪”或者“出具證明文件重大失實罪”定罪處罰。修正案實際上延續了兩高解釋的思路，對比情況見圖5：

　　1、“故意提供虛假證明文件罪”或“出具證明文件重大失實罪”僅適用于環評機構。

　　對環評機構，《環境保護法》《環境影響評價法》《建設項目環境保護管理條例》分別使用了“環境影響評價機構”、“接受委托為建設單位編制建設項目環境影響報告書、環境影響報告表的技術單位”、“從事建設項目環境影響評價工作的單位”的表述，但均指向同一類主體。

　　修正案使用的“承擔環境影響評價職責的中介組織”概念，應當理解為照顧原有故意提供虛假證明文件罪主體表述的連續性，并沒有特別的含義。換言之，“承擔環境影響評價職責的中介組織”指的就是環評機構。

　　根據《環境影響評價法》和《建設項目環境保護管理條例》，除了環評機構外，建設單位也可以自行開展項目環評。無論是兩高解釋，還是修正案，均未對建設單位自行開展環評的刑事責任作出規定。

　　而按照《環境影響評價法》和環評改革的思路，建設單位才是環評的第一責任主體。《環境影響評價法》第20條明確規定，建設單位應當對建設項目環境影響報告書（表）的內容和結論負責，接受委托編制建設項目環境影響報告書（表）的技術單位承擔相應責任。第32條規定的行政處罰，也是對建設單位和環評機構施以同樣的要求。

　　從這個角度看，修正案只解決了環評工作中的一部分問題。當然，建設單位自行開展環評的情況并不多見，絕大多數建設單位會委托專業的環評機構編制環評文件。因此，實踐中暫時不會有太大問題。不過修正案的規定，是否可能會對未來的環評文件編制模式帶來實質性的影響，目前尚未可知。

　　2、環評機構“造假”行為的行政責任與刑事責任需要合理銜接。

　　從《環境影響評價法》規定的行政處罰看，環評“造假”是指建設項目環境影響報告書（表）存在基礎資料明顯不實，內容存在重大缺陷、遺漏或者虛假，環境影響評價結論不正確或者不合理等嚴重質量問題。追究刑事責任時，原則上可以將上述情形認定為“故意提供虛假證明文件”或“出具證明文件嚴重失實”。當然，“情節嚴重”的認定標準，還有待明確。

　　此外，修正案將在涉及公共安全的重大工程、項目中提供虛假的環評文件，致使公共財產、國家和人民利益遭受特別重大損失的，作為五年以上十年以下有期徒刑的適用情形。

　　具體何為“涉及公共安全的重大工程、項目”？何為“致使公共財產、國家和人民利益遭受特別重大損失”？一般情況下，對環評文件“造假”后果的表述，通常是指“嚴重破壞生態環境”，而非直接指向公共財產、國家和人民利益的損失。因此，行政處罰與刑事責任之間，還需要合理轉化、銜接。

　　環境監測機構造假未必只體現在監測報告中，如何彌補？

　　1、“故意提供虛假證明文件罪”或者“出具證明文件重大失實罪”僅適用于環境監測機構。

　　環境監測機構的概念，來源于《環境保護法》，實質上是指從事環境監測工作的機構。修正案使用了“承擔環境監測職責的中介組織”的表述，其本質仍指向環境監測機構。該環境監測機構包括生態環境主管部門等有關部門所屬的環境監測機構，以及社會化環境監測機構，自無疑問，但是否包括從事環境監測設備運營維護的機構？還需明確。

　　筆者以為，雖然現行的生態環境法律法規沒有對環境監測機構的范圍作出明確界定，但國辦2015年印發的《生態環境監測網絡建設方案》，在“（十五）加強生態環境監測機構監管”中規定：“各級相關部門所屬生態環境監測機構、環境監測設備運營維護機構、社會環境監測機構及其負責人要嚴格按照法律法規要求和技術規范開展監測……”，顯然將環境監測設備運營維護機構視為環境監測機構的一類。

　　據此，環境監測機構原則上應當涵蓋從事環境監測設備運營維護的機構。

　　從實際工作看，環境監測涉及多個責任主體。一是各級政府及其有關部門工作人員；二是排污單位；三是環境監測機構。修正案首次規定了環境監測機構的刑事責任。這解決了一個主體的刑事責任問題。

　　對排污單位而言，兩高解釋規定了兩個罪名。重點排污單位篡改、偽造自動監測數據或干擾自動監測設施，排放化學需氧量、氨氮等污染物的，可以“污染環境罪”追究刑事責任；企業事業單位針對環境質量監測系統實施，或者強令、指使、授意他人實施篡改、偽造監測數據行為的，可以“破壞計算機信息系統罪”追究刑事責任。前者針對的是重點排污單位破壞自動監測系統的行為，后者針對的是破壞環境質量監測系統的行為。

　　兩高解釋遺留的問題在于，對于非重點排位單位篡改、偽造監測數據的行為，以及重點排污單位篡改、偽造手動監測數據的行為，沒有明確其刑事責任。修正案也未對此作出規定。實踐中，已經出現了一些特定的案例，未來兩高解釋修訂時可以考慮予以彌補。

　　對各級政府及其有關部門工作人員而言，根據《環境保護法》第68條，地方各級政府、縣級以上環保部門和其他部門篡改、偽造監測數據或者指使篡改、偽造監測數據的行為，實際上構成了瀆職行為，可以根據刑法第397條濫用職權罪或玩忽職守罪追究刑事責任。

　　2、環境監測機構“造假”行為行政責任與刑事責任的合理銜接。

　　對環境監測機構造假行為，修正案沒有使用“弄虛作假”、“篡改、偽造監測數據”等環境監測工作中通常的表述，而是規定為“故意提供虛假證明文件”或者“出具證明文件重大失實”。這一表述，主要是為了與刑法第229條原先的罪狀表述相協調，將犯罪行為的表現形式落至某一個報告上。問題是，環境監測弄虛作假，未必完全體現在監測報告中。

　　實踐中，原環境保護部于2015年發布的《環境監測數據弄虛作假行為判定及處理辦法》中規定的部分環境監測數據弄虛作假行為，并不體現在監測報告中。

　　比如，采用人工遮擋、噴淋等手段，干擾采樣口或周圍局部環境的，是否可以直接認定為故意提供虛假的監測報告，或者提供的監測報告嚴重失真？此外，從事環境監測設備運營維護的機構，本身并不出具環境監測報告，如何以提供虛假證明文件追求其刑事責任？這些問題，有待司法解釋進一步明確。

　　3、環境監測機構“造假”只適用五年以下有期徒刑或者拘役。

　　按照修正案的規定，刑法第229條規定的五年以上十年以下有期徒刑的適用情形，并不包括環境監測機構。據此，以“故意提供虛假證明文件罪”或者“出具證明文件重大失實罪”追究環境監測機構刑事責任的，只適用五年以下有期徒刑或者拘役。

　　3 哪些破壞自然保護地行為應承擔刑責？

　　修正案規定，在刑法第342條后增加一條，明確違法在國家公園、國家級自然保護區進行開墾、開發活動或者修建建筑物，造成嚴重后果或者有其他惡劣情節的，應當承擔刑事責任。

　　適用第342條規定罪名的行為，應當滿足以下要件：

　　一是違反自然保護地管理法規。

　　與自然保護地相關的法規，目前主要是《自然保護區條例》和《風景名勝區條例》。

　　比如，《自然保護區條例》規定，禁止在自然保護區內進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動。在自然保護區的核心區和緩沖區內，不得建設任何生產設施。在自然保護區的實驗區內，不得建設污染環境、破壞資源或者景觀的生產設施；建設其他項目，其污染物排放不得超過國家和地方規定的污染物排放標準。違反上述規定，在國家級自然保護區內進行開墾、開發或者修建建筑物的，可能構成犯罪。

　　二是活動領域限定在國家公園和國家級自然保護區。

　　根據《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，國家公園是指以保護具有國家代表性的自然生態系統為主要目的，實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸域或海域，是我國自然生態系統中最重要、自然景觀最獨特、自然遺產最精華、生物多樣性最富集的部分。

　　根據《自然保護區條例》，自然保護區是指對有代表性的自然生態系統、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區、有特殊意義的自然遺跡等保護對象所在的陸地、陸地水體或者海域，依法劃出一定面積予以特殊保護和管理的區域。自然保護區分為國家級自然保護區和地方級自然保護區。只有在國家級自然保護區內從事開墾等活動的，方可構成犯罪。

　　三是違法行為限定在進行開墾、開發活動或者修建建筑物三類活動。

　　四是造成嚴重后果或者有其他惡劣情節。

　　何為“嚴重后果”或其他惡劣情節，尚需司法解釋予以明確。

　　對生態環境部門而言，需要注意的是，根據國務院辦公廳2020年印發的《關于生態環境保護綜合行政執法有關事項的通知》，以及生態環境部《生態環境保護綜合行政執法事項指導目錄（2020年版）》，對在自然保護地內進行非法開礦、修路、筑壩、建設造成生態破壞的行政處罰，對在濕地自然保護地內采礦的行政處罰，對在自然保護區內建設污染環境、破壞景觀的海岸工程建設項目等行為的行政處罰，已明確由設區的市級生態環境部門作為第一層級執法主體進行執法。

　　地方生態環境部門在執法實踐中，發現涉嫌犯罪的，應當依照有關規定移送公安機關。

　　作者系生態環境部法規與標準司法規處處長

　　條款對比

　　《刑法修正案（十一）》

　　第三百三十八條 違反國家規定，排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質或者其他有害物質，……有下列情形之一的，處七年以上有期徒刑，并處罰金：

　　（一）在飲用水水源保護區、自然保護地核心保護區等依法確定的重點保護區域排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質，情節特別嚴重的；

　　兩高解釋

　　第一條 實施刑法第三百三十八條規定的行為，具有下列情形之一的，應當認定為“嚴重污染環境”：

　　（一）在飲用水水源一級保護區、自然保護區核心區排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質的；

　　（二）向國家確定的重要江河、湖泊水域排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質，情節特別嚴重的；

　　（三）致使大量永久基本農田基本功能喪失或者遭受永久性破壞的；

　　（十二）致使基本農田、防護林地、特種用途林地五畝以上，其他農用地十畝以上，其他土地二十畝以上基本功能喪失或者遭受永久性破壞的；

　　第三條 實施刑法第三百三十八條、第三百三十九條規定的行為，具有下列情形之一的，應當認定為“后果特別嚴重”：

　　（三）致使基本農田、防護林地、特種用途林地十五畝以上，其他農用地三十畝以上，其他土地六十畝以上基本功能喪失或者遭受永久性破壞的；

　　（四）致使多人重傷、嚴重疾病，或者致

　　人嚴重

　　殘疾、死亡的。

　　第一條 實施刑法第三百三十八條規定的行為，具有下列情形之一的，應當認定為“嚴重污染環境”：

　　（十七）致使一人以上重傷、中度殘疾或者器官組織損傷導致嚴重功能障礙的；

　　第三條 實施刑法第三百三十八條、第三百三十九條規定的行為，具有下列情形之一的，應當認定為“后果特別嚴重”：

　　（十）致使三人以上重傷、中度殘疾或者器官組織損傷導致嚴重功能障礙的；

　　（十一）致使一人以上重傷、中度殘疾或者器官組織損傷導致嚴重功能障礙，并致使五人以上輕傷、輕度殘疾或者器官組織損傷導致一般功能障礙的；

　　（十二）致使一人以上死亡或者重度殘疾的；

　　第二百二十九條 承擔資產評估、驗資、驗證、會計、審計、法律服務、保薦、安全評價、環境影響評價、環境監測等職責的中介組織的人員故意提供虛假證明文件，情節嚴重的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金；有下列情形之一的，處五年以上十年以下有期徒刑，并處罰金：

　　（三）在涉及公共安全的重大工程、項目中提供虛假的安全評價、環境影響評價等證明文件，致使公共財產、國家和人民利益遭受特別重大損失的。

　　有前款行為，同時索取他人財物或者非法收受他人財物構成犯罪的，依照處罰較重的規定定罪處罰。

　　第一款規定的人員，嚴重不負責任，出具的證明文件有重大失實，造成嚴重后果的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。

　　第九條 環境影響評價機構或其人員，故意提供虛假環境影響評價文件，情節嚴重的，或者嚴重不負責任，出具的環境影響評價文件存在重大失實，造成嚴重后果的，應當依照刑法第二百二十九條、第二百三十一條的規定，以提供虛假證明文件罪或者出具證明文件重大失實罪定罪處罰。

來源：中國環境報